電改波又起，風(fēng)正一帆懸。

人們期盼已久的《關(guān)于“十一五”深化電力體制改革的實(shí)施意見(jiàn)》（下稱(chēng)《意見(jiàn)》于2006年11月經(jīng)國(guó)務(wù)院第154常務(wù)會(huì)議審議并原則通過(guò)，這標(biāo)志著國(guó)人牽掛的電力市場(chǎng)化改革又要繼續(xù)向前推進(jìn)。

廠網(wǎng)分開(kāi)后，正逢電力供需緊張，電力改革因此而放緩前進(jìn)步伐；關(guān)于電力改革，業(yè)內(nèi)人士關(guān)注、爭(zhēng)論，業(yè)外公眾質(zhì)疑、詬病，一時(shí)間電力改革究竟是否前行，又如何深化，成為業(yè)內(nèi)外關(guān)注的事情。《意見(jiàn)》針對(duì)廠網(wǎng)分開(kāi)后的遺留問(wèn)題和三年來(lái)電力市場(chǎng)化改革中遇到的難點(diǎn)，提出了深化電力體制改革的原則和主要任務(wù)，這是對(duì)2002年國(guó)發(fā)5號(hào)文件的延伸與深化。

電力體制改革的原則是要堅(jiān)持改革與發(fā)展同步，電力和諧與社會(huì)和諧同步，因此和諧電力改革是電力市場(chǎng)化改革進(jìn)一步深化的新思路。按照這一原則與思路，新一輪電力體制改革要做的工作很多，但著重要抓住三大任務(wù)。

一、主輔分離異常艱難，關(guān)鍵是要為分離企業(yè)給出發(fā)展路徑與政策

 “抓緊處理廠網(wǎng)分開(kāi)遺留問(wèn)題，逐步推進(jìn)電網(wǎng)主輔分離改革”，是《意見(jiàn)》為“十一五”電力體制改革提出的第一大任務(wù)。說(shuō)廠網(wǎng)分開(kāi)的遺留問(wèn)題，主要就是電網(wǎng)代管的920萬(wàn)和預(yù)留給電網(wǎng)的640萬(wàn)千瓦容量發(fā)電機(jī)組的變現(xiàn)，實(shí)際上這項(xiàng)工作業(yè)已展開(kāi)，這些發(fā)電容量雖然涉及46個(gè)發(fā)電廠，但是只要操作規(guī)范，合理分配，較為妥善地處理這個(gè)遺留問(wèn)題并不算難，時(shí)間也不會(huì)要得太長(zhǎng)。難的倒是電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的主輔分離問(wèn)題，這是一個(gè)涉及面更廣，涉及職工利益更直接、更緊密的大難題。這個(gè)問(wèn)題應(yīng)該說(shuō)已經(jīng)叫了三、四年，為什么遲遲拿不出具體的操作方案與推進(jìn)的時(shí)間表，就是因?yàn)槠潆y度太大。要將每一個(gè)電網(wǎng)企業(yè)中的所謂輔業(yè)，如基建、設(shè)計(jì)、修造、學(xué)校等單位從電網(wǎng)從分離出去，僅僅依靠變現(xiàn)預(yù)留發(fā)電機(jī)組的資金作為補(bǔ)貼，是難以解決這些被分離企業(yè)的長(zhǎng)期生存問(wèn)題的；這些單位、特別是電力基建、修造企業(yè)如何在相應(yīng)的市場(chǎng)中競(jìng)爭(zhēng)，求得長(zhǎng)期的生存與發(fā)展，不是一個(gè)靠有限的補(bǔ)貼可以解決的，需要的是這些企業(yè)職工觀念上的深層次轉(zhuǎn)變，更需要的是為這些分離企業(yè)給出發(fā)展路徑與政策；相信這種路徑和政策在這次主輔分離的改革操作方案中會(huì)給出。

與主輔分離相伴的是電力企業(yè)主多分離的問(wèn)題，如果說(shuō)主輔分離是改變了所謂電力輔助企業(yè)的企業(yè)屬性，那么，主多分離則是改變從事多產(chǎn)業(yè)電力職工的身份問(wèn)題。沒(méi)有深層次上的觀念轉(zhuǎn)變和相應(yīng)的路徑與政策，操作起來(lái)也是困難的，硬性的剝離，看起來(lái)是快刀斬亂麻，但會(huì)留下后遺癥。

二、全面把握電力市場(chǎng)體系的內(nèi)涵，真正建好目前已經(jīng)運(yùn)行的區(qū)域與省兩級(jí)電力市場(chǎng)。

電力體制改革的終極目的，是要實(shí)現(xiàn)電力的市場(chǎng)化，充分發(fā)揮市場(chǎng)在電力資源配置中的基礎(chǔ)作用，促進(jìn)電力的可持續(xù)發(fā)展。因此《意見(jiàn)》提出的另一個(gè)重要任務(wù)就是“加快電力市場(chǎng)建設(shè)，建立符合國(guó)情的統(tǒng)一開(kāi)放的電力市場(chǎng)體系，形成與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的電價(jià)形成機(jī)制，實(shí)行有利于節(jié)能環(huán)保的電價(jià)政策”。這應(yīng)該是對(duì)國(guó)務(wù)院2002年5號(hào)文件提出的“構(gòu)建政府監(jiān)管下的政企分開(kāi)、公平競(jìng)爭(zhēng)、開(kāi)放有序、健康發(fā)展的電力市場(chǎng)體系”的電力改革目標(biāo)的拓展與深化。這個(gè)問(wèn)題一直以來(lái)很敏感也經(jīng)常引起爭(zhēng)論。

筆者在2003年曾經(jīng)發(fā)表過(guò)一篇題為《電力市場(chǎng)的發(fā)展方向與電力市場(chǎng)體系》的文章，提出電力市場(chǎng)體系應(yīng)包括三個(gè)層面的內(nèi)涵：一是市場(chǎng)架構(gòu)的層級(jí)，就是常說(shuō)的國(guó)家、區(qū)域、省三級(jí)電力市場(chǎng)；二是交易市場(chǎng)的種類(lèi)，主要指電能交易市場(chǎng)、輔助服務(wù)交易市場(chǎng)、電力金融交易市場(chǎng)等；三是指交易品種，如電能交易市場(chǎng)中的現(xiàn)貨交易、實(shí)時(shí)交易、期貨交易、大用戶(hù)直購(gòu)電（包括點(diǎn)對(duì)點(diǎn)和一點(diǎn)對(duì)多點(diǎn)交易）、發(fā)電權(quán)交易等。

我們現(xiàn)在一提到市場(chǎng)體系，主要說(shuō)的是市場(chǎng)架構(gòu)的層級(jí)，當(dāng)然這是主要的，但是電力市場(chǎng)體系的建設(shè)，還應(yīng)該關(guān)注交易市場(chǎng)的種類(lèi)和交易品種，否則電力市場(chǎng)體系的建設(shè)會(huì)出現(xiàn)只注重架構(gòu)，而不重視內(nèi)涵的現(xiàn)狀，長(zhǎng)此以住則會(huì)影響電力市場(chǎng)的建設(shè)與發(fā)展。目前區(qū)域、省級(jí)市場(chǎng)的建設(shè)現(xiàn)狀與這種認(rèn)識(shí)上的偏頗不無(wú)關(guān)系。

現(xiàn)在構(gòu)建區(qū)域電力市場(chǎng)，對(duì)省級(jí)電力市場(chǎng)的存在有些爭(zhēng)論，但事實(shí)是省級(jí)電力市場(chǎng)已經(jīng)存在，而且交易量占到全部交易容量的85%，既然大部分電力電量交易已經(jīng)和必須在省級(jí)電力市場(chǎng)中完成，又何必總要來(lái)爭(zhēng)論它存在的合理性呢！我們姑且不說(shuō)存在就是合理，也不說(shuō)省域經(jīng)濟(jì)的必然要求所致，問(wèn)題是區(qū)域電力市場(chǎng)與省級(jí)電力市場(chǎng)，是各有功用的；大部分電力電量交易必須在省級(jí)市場(chǎng)中完成，是因?yàn)橐粋€(gè)電力用戶(hù)基本固定在省域內(nèi)，絕少有一個(gè)電力用戶(hù)用電需要跨省的；電力的購(gòu)銷(xiāo)及結(jié)算必須在省內(nèi)完成，這就是為什么85%的電能交易會(huì)發(fā)生在省級(jí)電力市場(chǎng)中的根本原因。

區(qū)域電力市場(chǎng)主要是為了擴(kuò)大電能交換的區(qū)域，發(fā)揮區(qū)域市場(chǎng)在電能資源配置中的基礎(chǔ)作用，調(diào)劑省間和大區(qū)間電能的余缺，平衡電力資源，減少電能浪費(fèi)。而國(guó)家電力市場(chǎng)則是更大范圍地發(fā)揮市場(chǎng)在配置電能資源中的基礎(chǔ)作用，建設(shè)特高壓輸電線路的目的也正在于此。應(yīng)該說(shuō)建設(shè)電力三級(jí)市場(chǎng)的架構(gòu)層級(jí)，不是問(wèn)題，不要總在這個(gè)不是問(wèn)題的問(wèn)題上糾纏不休，而應(yīng)下功夫把已經(jīng)運(yùn)行的區(qū)域電力市場(chǎng)建設(shè)好，完善市場(chǎng)規(guī)則和監(jiān)管體系，以取得真正的市場(chǎng)運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，不要總是被問(wèn)題攔住而停止運(yùn)行；同時(shí)下氣力把已經(jīng)運(yùn)作的省級(jí)電力市場(chǎng)規(guī)范到市場(chǎng)化方面來(lái)，這主要是要把區(qū)域電力市場(chǎng)的交易規(guī)則結(jié)合省級(jí)市場(chǎng)的特點(diǎn)，加以運(yùn)用。實(shí)際上區(qū)域電力市場(chǎng)的運(yùn)行主要還是靠省級(jí)市場(chǎng)支撐著，沒(méi)有省級(jí)市場(chǎng)按規(guī)則的調(diào)度與交易，區(qū)域市場(chǎng)實(shí)際上是空的，還是那句話，因?yàn)榘l(fā)電機(jī)組的上網(wǎng)必須通過(guò)省級(jí)調(diào)度交易機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)，沒(méi)有各個(gè)省級(jí)電力市場(chǎng)這個(gè)電力市場(chǎng)細(xì)胞，或稱(chēng)子市場(chǎng)，區(qū)域電力市場(chǎng)無(wú)法實(shí)現(xiàn)跨區(qū)電能交易，更大范圍的實(shí)現(xiàn)電能資源配置就是一句空話。電力市場(chǎng)的架構(gòu)層級(jí)確定后，我們應(yīng)該下大力氣研究交易市場(chǎng)的種類(lèi)和交易品種，這才是繁榮電力市場(chǎng)的主要內(nèi)容和關(guān)鍵所在。

事實(shí)上，相關(guān)部門(mén)已經(jīng)在做這些方面的事情。如有關(guān)節(jié)能調(diào)度的制度安排、差別電價(jià)的實(shí)施意見(jiàn)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)法初稿的頒布等，都是在用價(jià)格約束能耗，以逐步形成用價(jià)格約束能耗的機(jī)制，但這是從制度安排入手的，我們的任務(wù)是要從電力市場(chǎng)化改革中摸索出一整套市場(chǎng)化的機(jī)制來(lái)約束能耗并激勵(lì)市場(chǎng)，這其中的關(guān)鍵就是電價(jià)的市場(chǎng)化形成機(jī)制。目前還無(wú)法做到讓市場(chǎng)發(fā)電價(jià)格，行走于電力市場(chǎng)的價(jià)格依然還是政府規(guī)制，就連發(fā)電側(cè)的上網(wǎng)電價(jià)也沒(méi)有真正讓市場(chǎng)說(shuō)了算。競(jìng)價(jià)上網(wǎng)的結(jié)果是：容量電價(jià)無(wú)法復(fù)蓋新老發(fā)電機(jī)組，難以平衡各市場(chǎng)主體的利益，或者是平衡賬戶(hù)資金虧損；因上網(wǎng)電價(jià)抬升，購(gòu)電價(jià)格上漲，電網(wǎng)企業(yè)虧空等。這進(jìn)一步說(shuō)明，我們要把主要精力放在已經(jīng)構(gòu)建的區(qū)域市場(chǎng)上，通過(guò)配套改革和深化改革，讓市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)價(jià)格首先從發(fā)電側(cè)開(kāi)始，然后通過(guò)以后的輸配分開(kāi)、配售分開(kāi)，逐步形成讓價(jià)格信號(hào)影響市場(chǎng)，從而建立起市場(chǎng)化的電價(jià)形成機(jī)制。價(jià)格信號(hào)影響市場(chǎng)，同時(shí)規(guī)范的市場(chǎng)又促進(jìn)價(jià)格機(jī)制的形成與完善。

三、電力體制改革要想有突破性進(jìn)展，必須相應(yīng)解決政府轉(zhuǎn)變職能的問(wèn)題

規(guī)范電力市場(chǎng)的建立，意味著市場(chǎng)化電價(jià)機(jī)制的形成，這些都需要電力監(jiān)管到位?！兑庖?jiàn)》提出的第三大任務(wù)就是“進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，堅(jiān)持政企分開(kāi)，健全電力市場(chǎng)監(jiān)管體系”。這是電力體制改革能否深化的重要環(huán)節(jié)。目前可以說(shuō)還沒(méi)有步入良性循環(huán)：因?yàn)殡娏κ袌?chǎng)還沒(méi)有規(guī)范的市場(chǎng)機(jī)制，所以需要政府作一些制度安排，如節(jié)能調(diào)度、差別電價(jià)和整個(gè)電價(jià)體系；由于電力經(jīng)濟(jì)特殊，需要政府作一些制度安排，于是政府介入過(guò)多，則形成政企難分。

既然在電力市場(chǎng)化改革任務(wù)中提出了進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，堅(jiān)持政企分開(kāi)的問(wèn)題，就應(yīng)該在深化電力體制改革中，把需要由企業(yè)來(lái)做的事情，由政府交給企業(yè)，如電力投資的相關(guān)問(wèn)題、電價(jià)形成機(jī)制的相關(guān)問(wèn)題等。

健全電力監(jiān)管體系，應(yīng)包含兩個(gè)含義，一是監(jiān)管機(jī)構(gòu)，二是監(jiān)管職能。目前電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)已經(jīng)基本形成體系，關(guān)鍵是監(jiān)管職能尚未能到位。一是客觀的，如電價(jià)的監(jiān)管權(quán)不到位，是制度安排的問(wèn)題；二是主觀的，如對(duì)發(fā)電側(cè)市場(chǎng)的運(yùn)行監(jiān)管、對(duì)小火電機(jī)組的約束等，有的顯得不到位，有的顯得非常無(wú)力。

電力改革的原則是“保留自然壟斷、打破經(jīng)濟(jì)壟斷、廢除行政性壟斷”，由此其路徑應(yīng)該是“放開(kāi)兩頭，壟斷中間”，具體說(shuō)，就是發(fā)電側(cè)與售電側(cè)可以放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，輸電環(huán)節(jié)需要壟斷經(jīng)營(yíng)。從目前來(lái)看經(jīng)濟(jì)壟斷已經(jīng)開(kāi)始打破，而行政性壟斷則基本沒(méi)有觸及。四年的電力體制改革強(qiáng)行從體制上分拆了電力行業(yè)，割斷了電網(wǎng)與電廠的物理聯(lián)結(jié)，但是以行政審批為核心的行政壟斷根本沒(méi)有觸動(dòng)，由此市場(chǎng)化機(jī)制當(dāng)然無(wú)法形成。電力市場(chǎng)化改革的核心是電價(jià)市場(chǎng)機(jī)制的形成，從這個(gè)角度說(shuō)，電力市場(chǎng)化改革歷經(jīng)四年而成效不大，根本在于行政壟斷扼住了電力價(jià)格與電力投資；因此電市場(chǎng)化改革出現(xiàn)只分拆，而不改制的局面，責(zé)任不在電力企業(yè)，而在政府相關(guān)部門(mén)，是政府左右了電力行業(yè)的分拆，而限制了市場(chǎng)化電價(jià)機(jī)制的誕生與建立?，F(xiàn)在有人提出輸配分開(kāi)，以圖實(shí)現(xiàn)電網(wǎng)公司的第二次分拆，在電力市場(chǎng)目前的狀態(tài)下，是不適宜第二次分拆的，而應(yīng)觸及阻礙電力市場(chǎng)化的核心問(wèn)題——政府對(duì)電力的行政壟斷?！兑庖?jiàn)》提出的第三大任務(wù)既然是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，堅(jiān)持政企分開(kāi)，說(shuō)明國(guó)家已經(jīng)認(rèn)識(shí)到電力市場(chǎng)化改革中制度性改革不配套的問(wèn)題，因此，深化電力改革的關(guān)鍵就是打破行政壟斷，而不僅僅只是表層的經(jīng)濟(jì)壟斷。

行政壟斷如何打破，與電力監(jiān)管體系中的職能體系到位密切相關(guān)。電監(jiān)會(huì)是在電力市場(chǎng)形成的基礎(chǔ)上對(duì)整個(gè)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)及市場(chǎng)創(chuàng)新手段的建立進(jìn)行監(jiān)管，這就必須打破電價(jià)和電力建設(shè)項(xiàng)目的行政審批的行政壟斷格局，由電監(jiān)會(huì)制定電價(jià)的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，以逐步形成市場(chǎng)化的電價(jià)機(jī)制。電力監(jiān)管體系的建立，首當(dāng)其沖的是打破電價(jià)的行政審批制，由電力監(jiān)管部門(mén)實(shí)施；發(fā)電側(cè)電力市場(chǎng)既已建立，除了上網(wǎng)電價(jià)由競(jìng)爭(zhēng)決定外，電源建設(shè)市場(chǎng)是競(jìng)爭(zhēng)的源頭，也應(yīng)該由市場(chǎng)主體和投資主體來(lái)競(jìng)爭(zhēng)決定，也不能由行政審批決定一切，市場(chǎng)機(jī)制會(huì)決定其投資成敗。

電力體制改革的落腳點(diǎn)在電力的市場(chǎng)化，核心在建立市場(chǎng)化的運(yùn)行機(jī)制，關(guān)鍵是讓市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)價(jià)格，形成價(jià)格引導(dǎo)需求；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“蛛網(wǎng)理論”形象的反映了產(chǎn)量與價(jià)格的關(guān)系，同樣適用于電力生產(chǎn)，電力市場(chǎng)需要用價(jià)格信號(hào)來(lái)引導(dǎo)供求關(guān)系，本質(zhì)上也是價(jià)格與產(chǎn)量的關(guān)系；但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也是一種制度，任何制度都是有缺陷的，“無(wú)形之手”也不能完全丟棄。這在任何性質(zhì)的國(guó)家都是如此，何況社會(huì)主義的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。

打破行政壟斷關(guān)鍵是要打破制約電力市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制形成的那部分壟斷，這里面有個(gè)“度”的問(wèn)題，不是什么行政管制都要打破，不然市場(chǎng)主體的逐利性會(huì)導(dǎo)致類(lèi)似于前兩年“跑馬圈地”的現(xiàn)狀出現(xiàn)；打破行政壟斷必須把握“宏觀調(diào)控”與“市場(chǎng)調(diào)節(jié)”的關(guān)系。

《意見(jiàn)》已經(jīng)指出了電力市場(chǎng)化改革的新路徑，必將掀起電力改革的新波瀾，電力則猶如一艘航行在市場(chǎng)化改革波瀾中的帆船，憑借構(gòu)建“和諧電力”與“和諧社會(huì)”的好風(fēng)，一定會(huì)直掛云帆濟(jì)滄海。